清华体育产业研究 | 清华大学110周年校庆献礼三连发之一：校园足球场地向社会开放运营管理研究（上篇）
国内校园足球场地开放的背景、意义、现状与影响因素分析
导语2021年是清华大学110岁的生日。自强成就卓越，创新塑造未来，为庆祝这一重要的节日，迎接祖国开启“十四五”伟大征程，中心特推出“清华大学110周年校庆献礼三连发”专题，分别从校园场地向社会开放、体育与科技融合发展和社区体育发展等三方面，为国家“十四五”体育产业发展建言献策，贡献力量。
今天发布的是中心在校园场地向社会开放方面最新研究成果——《校园足球场地向社会开放运营管理研究》的上篇，主要介绍校园足球场地对外开放的背景、意义、现状与影响因素。
第一章 校园足球场地对外开放的背景与意义
一、 政策背景
2014年发布的《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中提出，学校体育场馆课余时间要向学生开放，并采取有力措施加强安全保障，加快推动学校体育场馆向社会开放，将开放情况定期向社会公开。同年6月，国务院印发的通知也提到，确保公共体育场地设施和符合开放条件的企事业单位、学校体育场地设施向社会开放。
2015年，中央全面深化改革领导小组发布了《中国足球改革发展总体方案》；2016年，国家发展改革委等部门联合编制了《全国足球场地设施建设规划（2016—2020年）》。发布的多种政策都表明了国家重视校园足球场地的建设，并提出了相应的建设目标。
2016年10月25日，国务院审核通过了《“健康中国2030”规划纲要》，积极推进健康中国建设，提高人民的健康水平。
2017年2月3日，教育部联合国家体育总局发布了《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》，对学校体育场馆的开放办法有了明确的规定，全国的大多数省份也正在探索校园足球场地向社会开放的个性化方案。
2019年，教育部体育卫生与艺术教育司全国青少年校园足球工作领导小组办公室发布了《全国青少年校园足球工作报告（2015-2019）》，统计了目前校园足球基础场地设施的具体情况。截至2018年9月，全国各级各类学校共有校园足球场地120,960块。2015至2018年全国教育系统共新建改扩建校园足球场地32,432块,2020年还将再新建、改扩建28,545块，扩建总数将超过6万块。国家正在积极推进校园足球场地的建设与对外开放，提高利用效率。
通过上述政策文件可以看出，近年来国内全民健身活动得到较高程度的重视，政策措施不断完善，投入力度持续增强，包括校园足球场在内的相关场地设施得到显著改善。但同人民群众“爆发式”增长的健身需求相比，场地设施总量不足、分布不均、利用不充分等问题依然突出，“去哪儿健身”仍是亟待破解的难题。
二、 社会意义
推动校园足球场地向社会开放，将在以下四方面产生积极的社会意义。
（一）提高场地利用效率
目前我国校园足球场地使用效率不高。促进校园足球场地在寒暑假、节假日等非教学时间向社会开放，能够有效地弥补社会足球场地不足的问题，缓解运动需求与场地供给之间的矛盾，提高校园足球场地利用效率，避免资源的闲置和浪费。
（二）维护社会稳定和谐
新冠肺炎疫情席卷全球，对社会经济发展造成严重冲击，也影响了百姓生活的稳定性与幸福感。通过开放校园足球场地，能够为足球爱好者和健身人群提供便利的运动、休闲、社交场所，方便他们参与足球运动，释放工作压力，缓解精神焦虑，有利于实现社会的和谐与稳定。
（三）培育社区体育文化
通过学校与社区体育俱乐部进行合作，鼓励社区居民进入学校场地进行足球运动等体育锻炼和体育活动，不仅能够在社区中营造浓厚的足球氛围，也有利于建设社区体育文化，培养社区居民运动习惯，形成良好的体育意识和体育价值观，并且对于宣传社区体育文化，倡导健康、文明的生活方式具有重要的促进作用。
（四）增强国民身体素质
在《全民健身计划（2016—2020年）》中，国家鼓励人民积极参加体育锻炼和体育活动。在抗击新冠肺炎疫情过程中，良好的身体素质得到社会与个人越来越多的重视，未来加强“全民健身”，增强国民身体素质将成为体育事业发展的重点。开放校园足球场地是贯彻落实“健康中国”和“全民健身”目标的重要举措，对于增强国民身体素质具有重要意义。
第二章 校园足球场地对外开放的现状
一、 社会足球场地与校园足球场地区别
2016年，国家发展改革委、中国足球协会、国家体育总局、教育部共同编制了《中国足球中长期发展规划（2016—2050年）》，其中提到“十三五”期间足球场地设施的重点建设工程是全国修缮、改造和新建6万块足球场地，使每万人拥有0.5—0.7块足球场地，其中校园足球场地4万块，社会足球场地2万块。
社会球场与校园球场都是科学规划足球场地设施发展的重要组成部分，但两者之间又存在区别。一是场地性质不同。社会球场是指在社会公共区域内建设的足球场地，服务于社会大众的强身健体、娱乐休闲需求；校园球场是指学校内建设的足球场地，主要用于教学和服务于本校学生和教职工的日常锻炼。二是主管机构不同。社会球场的运营与管理部门主要是体育局的负责部门或者社会企业，校园球场的管理部门主要是教育局或学校。
表1各系统体育场地数量及面积情况
系统类型 | 场地数量 （万个） | 数量占比 （%） | 场地面积 （亿平方米） | 面积占比 （%） |
合 计 | 169.46 | 100.00 | 19.92 | 100.00 |
体育系统 | 2.43 | 1.43 | 0.95 | 4.79 |
教育系统 | 66.05 | 38.98 | 10.56 | 53.01 |
其中：高等院校 | 4.97 | 2.94 | 0.82 | 4.15 |
中小学 | 58.49 | 34.51 | 9.29 | 46.61 |
其他教育系统单位 | 2.59 | 1.53 | 0.45 | 2.25 |
军队系统 | 5.22 | 3.08 | 0.43 | 2.17 |
其他系统 | 95.76 | 56.51 | 7.98 | 40.03 |
注：表中数据均来自第六次全国体育场地普查数据公报
根据2014年12月发布的我国第六次体育场地普查结果显示，教育系统体育场地数量为66.05万个，数量占比达到38.98%，场地面积占比则达到了53.01%。但与此同时，我国居民人均占有体育场地面积仅为1.46平方米，不足美国的1/10、日本的1/14。
二、 社会足球场地建设发展现状
表2 三大球新建场地数量和面积情况
三大球场地 | 数量 （万个） | 场地面积 （万平方米） |
足球类场地 | 0.71 | 2136.99 |
篮球类场地 | 47.69 | 28179.67 |
排球类场地 | 3.07 | 960.62 |
注：表中数据均来自第六次全国体育场地普查数据公报
第六次全国体育场地普查数据显示，同篮球、排球场地相比，足球场地数量偏少，难以满足人民群众开展足球运动的需要。此外，不少足球场地还存在布局不够合理、利用率不高、可持续发展能力不强等问题。
根据中国足协2017年10月调查结果显示，当时全国共有体育场32463个，室内足球场2037个，标准足球场16983个，小型足球场地34457个，平均约8万人拥有一块标准足球场地，同第六次全国体育场地普查调查结果显示的约每13万人拥有一块场地相比，有了较为显著的进步，但同足球发达国家相比仍存在一定差距。
2019年7月，国家发改委、国家体育总局、中国足球协会共同印发了《全国社会足球场地设施建设专项行动实施方案（试行）》，提出形成支持社会力量建设运营足球场地设施的有效合作新模式，社会足球场地设施数量大幅增加，质量明显提升，实现“三提升”“两下降”“一满意”的目标。
经统计，我国“十三五”期间新增社会足球球场地16150块。2020年中央预算内投资建设的3200多块社会足球场地如期完工，同时国家发展改革委已下达中央预算内投资31.5亿元，重点支持社会足球场地建设，资金总额、项目数量较去年分别增长287%和322%。另外，国家发展改革委为全国社会足球场地设施建设专项行动安排中央预算内投资12亿元，支持41个城市的80多个企业建设运营社会足球场地，预计能够吸引30多亿元的社会资金投入。
目前，按照管理主体划分，社会足球场地的经营管理模式包括：
（一）事业管理模式。足球场地由政府派出机构，代表政府进行管理的模式，主要适用于政府投建兴建的大型体育场。
（二）租赁经营模式。业主方将场地出租获取租金收益，包括室内五人制、七人制和标准足球场地等。
（三）承包经营模式。业主方将场地交由管理公司承包，对外经营，此类模式对应的多是功能相对单一的小型足球场地和临时性足球场地。
社会足球场地收入来源主要包括赛事组织和活动承办、对培训机构场地出租、广告赞助、餐饮和装备销售等。
三、 校园足球场地开放现状
从目前情况来看，大部分校园足球场地地理位置较好，交通便利。但根据《青少年体育蓝皮书——中国青少年体育发展报告（2015）》数据显示，2013年我国中小学校体育场馆的开放率为31%，近七成的学校不仅没有开放校园场地，还将缺少运动机会的广大学生推向社会公众体育，造成了学校体育场馆闲置与社区体育场地短缺的矛盾。截止到2018年9月，全国共有120960块校园足球场地，向社会开放的只有少量球场。
2014年11月,广州市教育局下发《广州市学校体育设施向社会开放实施意见》和《广州市体育设施向社会开放管理办法》，明确了学校体育设施向社会开放的范围、对象、开放要求等。但经过统计调查，广州市1200所中小学中只有170所学校具备开放条件并已向社会开放，同时仍有大量中小学不具备开放条件[1]。
上海《解放日报》对学校场地的开放情况进行的调查显示，部分市民反映所在社区的学校大门总是紧闭，也有一部分市民表示并不知道社区附近的学校就有条件优越的足球场地[2]。记者通过“965365上海体育公共服务官网”查询发现，全市17个区县的校园场地开放信息宣传力度不够，市民获得场地信息的渠道不畅，导致了市民找不到合适的场地进行体育锻炼，开放的学校球场利用率低的现象出现。
第三章 影响校园足球场地对外开放的多重因素分析
我国三分之二的体育场地分布在学校，学校在完成教学、课外活动后，尤其是在假期，大量体育设施基本处于闲置状态，与社会体育场地紧张形成了鲜明对照。
校园安全是教育工作的重中之重。国内校园在规划设计之初，为方便对学生的统一管理，将体育场馆全部纳入到校园当中，较少考虑和设计体育场馆与教学区域之间的隔离措施，因此校园场地对社会开放首先面临校园安全问题。另外，校园场地向社会开放在管理体制和制度上存在诸多障碍，造成管理和运营成本加大，都为校园场地面向社会开放带来了困难。
一、 安全责任
（一）在校学生安全
校园场地对外开放，无法有效规避社会人员进入教学和生活区，增加了学生的安全隐患。
2016年12月10日晚，北大五四足球场发生了踢球的几名社会人员围攻一名北大学生，保卫部和体教部已计划采取相关措施，其中包括建立黑名单，禁止有暴力前科的人员入校[3]。据《经济日报》报道，中国政法大学昌平校区的足球场内，出现过因为场地使用问题，在校学生与校外人员引发争执导致学生被打伤，这直接导致了中国政法大学操场不再面向社会开放的情况[4]。
（二）外来人员的安全
进入学校体育场馆的社会人员身份多样、情况复杂，且具有较大的不确定性。发生在校园球场内的不文明行为、安全事故已屡见不鲜。
2017年，苏州市虎丘法院审理了一起校园操场对外开放的安全事故民事索赔案，因一名踢球者在场地内将一名跑步者撞成了脾脏破裂，法院最终判决撞人者和学校方面分别赔偿各项损失17万元和5.8万余元[5]。
2019年9月，齐鲁晚报的记者调查了济南市72所试点学校的体育场地对外开放情况，发现场地内出现了部分市民随地吐痰、小孩乱扔垃圾的不文明现象[6]。一些群体占用了体育场地进行广场舞运动，并与踢球的足球爱好者产生矛盾，最终引发肢体冲突。
校外人员球场上的激烈对抗导致的损伤或群体性纠纷事件，都将影响到学校的社会声誉。
（三）校园设施的安全
学校提供及管理的区域、运动设施发生故障、老化或者安全保护措施纰漏等硬件条件不足造成的人员伤害，学校将承担相应的赔偿责任。学校体育场所的对外开放，可能导致意外事故的发生，会对校方产生较大的负面影响。
校外人员增加导致校园内公共设施的损坏或财物损失，也将影响学校的生态环境和正常的教学秩序。
二、 场地管理问题
（一）管理体系欠缺
学校的体育场所对外开放过程中，一般只列出了对外开放的时间段、健身项目和收费标准等，缺乏全面的管理制度和配套的管理措施，发生事故后不能得到政府和相关法律的保护。
学校体育场地设施对外开放很重要的一项就是场地管理，良好的管理制度才能释放场地设施效益和降低学校的责任风险。
（二）管理经验不足
当前在学校对外开放中的管理主体以学校为主。由于学校的本职工作是教学，在场馆体育设施的管理和维修方面，缺乏专业管理人才，不仅不能提升管理运营的效率，同时还可能影响管理质量，使得对进入校园进行体育活动的校外人员的行为无法形成有效约束。
（三）产权主体不同
1993年2月中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》规定了“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”。1997年，国务院颁布了《社会力量办学暂行条例》，这是我国关于民办教育的第一个法规，确定了民办教育的法律地位。
我国的学校除了公办和民办学校两种产权主体形式之外，还有国有民办、教育集团、大学城制、混合股份、公办民助办学体制形式。学校产权主体的不同，经费来源、对校园球场的支配权、处置权、收益权也存在着不一致，对于场地管理造成不利影响。
（四）场地经费负担问题
体育场馆的对外开放，日常损耗、维持养护、管理人员工资等都需要大量的资金投入，而这方面的资金的来源也将成为学校负担。
学校隶属于教育行政部门，而社会体育管理隶属于体育行政部门，不同管理系统之间存在着体质、制度上的诸多障碍。体育和教育部门之间在学校体育场地设施的建设与维护、投入与分配等方面，还存在利益协调等诸多问题。
此外，根据有关财务的法律法规，学校财务在校长的领导下由财务部门统一管理，实行收支两条线的管理办法。收支两条线的财务制度与校园场馆独立经营之间的矛盾，也制约了学校体育场馆的对外开放运营进程。
参考文献
[1]央广网.广州170多所学校有条件开放体育场所 安全和管理成症结 [EB/OL].(2015-08-12)[2020-05-24].http://news.cnr.cn/
native/gd/20150812/t20150812_519519102.shtml
[2]东方网.上海学校体育场地向社区开放调查 居民感觉“进不去” [EB/OL].(2014-12-9)[2020-05-24].http://shzw.eastday.com/shzw/G/20141209/u1ai140846.html
[3]环球网.社会人员与学生起冲突 北大吁球场暴力受害者报警 [EB/OL].(2016-12-15)[2020-05-24].https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnJZbtP
[4]体坛新视野.球场再次引发争议，校园足球怎么了？[EB/OL].
(2019-05-17)[2020-05-24].https://www.sohu.com/a/314904627_482951
[5]中国江苏网.苏州一大学操场开放惹纠纷 被判向受伤者赔偿近6万元[EB/OL].(2018-02-24)[2020-05-24].https://baijiahao.
baidu.com/s?id=1593237132181538989&wfr=spider&for=pc
[6]齐鲁壹点.济南首批72所学校体育场对居民开放 [EB/OL].
(2019-08-07)[2020-05-24].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1641175957440327362&wfr=spider&for=pc
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